Lineamientos para la focalización de subsidios

miércoles, septiembre 7, 2022

Varios analistas y profesionales de la economía han manifestado que, actualmente, esa política de subsidios no es apropiada pues no es efectiva y afecta al bienestar de la ciudadanía, por ser generalizados

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Me parece que cuando vas a negociar algo, según los expertos, no puedes sentarte en la mesa si no sabes las limitaciones de tu oponente y hasta dónde puedes ceder y qué pretendes obtener. Sin embargo, todo el pueblo ecuatoriano fue testigo de lo que pasó al inicio, durante y al final del diálogo entre el gobierno nacional y todos los representantes que quisieron ingresar al diálogo. Parecía que el Presidente estaba completamente convencido y con toda la información de respaldo para la implementación de las medidas, especialmente la eliminación del subsidio a los combustibles y por ello mencionó enfáticamente que no daría un paso atrás. Los dirigentes indígenas parecían muy entrenados para saber que decir en cada momento, todos utilizaban la misma frase, derogación del decreto de eliminación de los subsidios a ciertos combustibles, sin medir qué consecuencias vendrían, querían lograr su propósito y movilizaron por partes a sus huestes (como en el arte de la guerra). Al final lograron que su lista de 10 demandas sea analizada en las mesas de diálogo. El gobierno aceptó su participación y la Conferencia Episcopal Ecuatoriana elaboró y publicó la metodología para las mesas de diálogo. En total, 10 mesas y 90 días para acordar soluciones alternativas. La mesa 1 trataría los subsidios a los combustibles. Su propuesta es la focalización de los mismos.

El subsidio per se, es un estímulo financiero otorgado por el Estado para que empresas o personas puedan producir o consumir esos bienes. Desde los años 80 Ecuador ha utilizado el mecanismo de los subsidios a través de su política pública. Sin embargo, varios analistas y profesionales de la economía han manifestado que, actualmente, esa política de subsidios no es apropiada pues no es efectiva y afecta al bienestar de la ciudadanía, por ser generalizados (los subsidios).

El subsidio a los combustibles es indirecto y cubre la diferencia entre el precio de venta nacional y el costo de los mismos. Por el aparente costo político de removerlo, los diversos gobiernos han preferido mantenerlo, a pesar de su inefectividad social y las dificultades para ejercer una adecuada gestión, seguimiento y control de los recursos destinados para subsidios.

Según la información disponible del Ministerio de Economía y Finanzas^[1], los subsidios incluyen: Combustibles, Desarrollo Social, Desarrollo Agrícola, Desarrollo Urbano y Vivienda, Electricidad, Transporte y Agua. Desde el año 2014 hasta el año 2021, los gobiernos han gastado casi USD35,600 millones, a un promedio de USD4,500 millones anuales. De los cuales, combustibles ocupan un 73% en promedio, es decir un valor promedio anual de casi USD3,300 millones. De éstos, el 50% se dirigen a diésel, un 26% a gasolinas y el restante 24% a gas licuado y otros combustibles. Estos subsidios ocupan el 11% del Presupuesto General del Estado y equivalen a un 4,4% del PIB. Los combustibles representan el 3,3% del PIB. Es decir, en palabras de un economista neoclásico, la economía necesita crecer al menos al 4,4% para compensar el gasto en la política social destinada a subsidios. Increíble pero cierto.

De acuerdo a estimaciones del Banco Mundial, en el año 2017 las transferencias por concepto de subsidios son más elevadas conforme se incrementa el decil de ingreso per cápita familiar. De igual manera, la concentración de transferencias de subsidios a los combustibles ha sido para los deciles de mayores ingresos, lo cual significa que estos subsidios tienen un alto nivel de regresividad.^[2] En conclusión los subsidios y el mantenimiento de ellos, constituye una mala política pública por su inefectividad y es indispensable su revisión pues están beneficiando a quien no necesita.

La Administración del presidente Lasso debe poner claramente las cartas sobre la mesa 1, no es posible mantener la política de subsidios generalizados, se debe focalizar sin argucias políticas de ninguna clase, para que sea efectiva su implementación y permanencia en el tiempo. Recordemos que el país debe crecer al menos 4,4% para que se asimile este gasto en la economía sin afectación al bienestar de los ciudadanos.

Para iniciar con un proceso de focalización debemos comprender claramente que la focalización nos permite canalizar recursos escasos hacia los más necesitados, no los que más gritan. Por ello el propósito debe ser, la optimización del gasto público en subsidios de combustibles para generar mejoras en: la igualdad, la equidad, la productividad de los sectores productivos, las finanzas públicas y el desarrollo inclusivo. La focalización debe proteger a los vulnerables.

Sobre la base de la teoría y algunas experiencias previas, se podría establecer dos etapas.

PRIMERA ETAPA

FASE I

Es necesaria una revisión rápida, y luego una más profunda, sobre los temas relevantes antes del diseño del programa. Esto conlleva:

1. Análisis de la capacidad institucional para construir la información base, diseñar el programa de focalización de subsidios a los combustibles y ejecutarlo;
2. Disponer del big data adecuado para contar con una clara identificación del tipo de pobreza que se enfrentaría, en los grupos vulnerables:
   1.  Por trabajar y tener ingresos muy bajos debido a una baja productividad;
   2. No pueden trabajar por discapacidad, tercera edad o adultez.
   3. Por pobreza transitoria.
3. Contar con recursos fiscales y bien conocidas sus limitaciones
4. Conocimiento de las limitaciones en la prestación de servicios por parte del sector público.
5. Implementación de sistemas tecnológicos de avanzada, protegidos de hackers, para la gestión efectiva (generación de beneficiarios, utilización del beneficio, posibles usuarios, resultados e impacto).

FASE II

En el diseño del programa de focalización del subsidio a los combustibles, es indispensable iniciar con la identificación general de los actores y su ejercicio de poder en el entorno del programa y fuera de él. Este primer componente, facilita el alcance, enfoque y apoyo político en el tiempo de ejecución del programa. Además, es necesario contar con un plan de comunicación bien definido para la publicación y difusión del diseño, alcance, productos, monitoreo y evaluación de tal manera que los actores se sientan corresponsables de la buena ejecución y sean socios de los buenos resultados. Al mismo tiempo los cuestionamientos iniciales ayudan a enfocar el diseño y su alcance, por tanto, las preguntas generadoras deben ser levantadas con la participación de los actores más importantes. Se pueden incluir: ¿Cuántos son y dónde están? ¿Quiénes son los perdedores y los ganadores? ¿Por qué son pobres y necesitan subsidio? ¿Patrones de consumo? ¿Prospectiva si no implementamos el programa de focalización?

En el segundo componente, deberíamos estar bastante seguros de saber ¿Cuál es la política en ejecución y cómo nos integramos a ella? Es un programa de inversión pública para reducir la presión sobre la pobreza, permanente o transitoria, y/o de apoyo al crecimiento productivo para incrementar la productividad. Los temas a revisar profundamente son:

1. Las necesidades identificadas ¿son las reales?
2. Sostenibilidad financiera y política ¿Existe el apoyo político para canalizar recursos?
3. Costos claros ¿Se ha trabajado para mantener los costos reducidos?
4. Seguridad en el alcance ¿Cómo llegaremos a la población objetivo?
5. La tecnología necesaria ¿Está disponible? ¿Es necesario diseñar un sistema integrado o existe funcionando?

El tercer componente, se centra en el diseño y por ello es indispensable acordar algunos temas de forma previa:

1. Los subsidios generales no son buenos, preferible utilizar específicos;
2. Los costos se deben mantener bajos y con los incentivos apropiados;
3. Utilizar mecanismos de prestación de servicios muy INNOVADORES;
4. Los costos transaccionales se deben mantener bajos pues los pobres no acceden por ser altos;
5. El alcance debe ser amplio lo suficiente para mantener el apoyo político y reducir el ejercicio de poder;
6. La focalización estricta no es recomendable mejor evitarlo.

El cuarto componente, implica el alineamiento con la política pública de la administración de gobierno y el alcance del programa. Por ello será importante definir la estrategia específica o un programa que contenga una mixtura apropiada.

1. Inversión, canalizar recursos públicos y privados hacia los vulnerables, por cualquier tipo, en salud, vivienda, educación, entre otros.
2. Productiva, fomentar un crecimiento productivo que facilite la absorción de la mano de obra afectada, pobres con bajos ingresos por su baja productividad.
3. Implementar Redes de Protección Social – RPS, de ser indispensable su aplicación.

SEGUNDA ETAPA

Una vez que se cuente con la información revisada y evaluada, la certeza del grupo objetivos y la estrategia pertinente es indispensable una campaña comunicacional previa a la ejecución del programa de tal manera de contar con el apoyo de los grupos de poder analizados y los grupos objetivo.

1. Definir la institucionalidad para la implementación, pública, pública-privada, privada.
2. Los fondos son públicos. Cuál es el procedimiento de su uso y ejecución. Si es necesario requerir entrenamiento específico para evitar discrepancias y barreras en la ejecución, reportaje y evaluación.
3. Implementación de programas piloto de la tecnología a usar para su revisión y retroalimentación y pruebas de efectividad y no contaminación.
4. Ejecución de la tecnología y los diversos mecanismos de utilización y generación de información del uso de los combustibles
5. Entidad encargada del Procedimiento para el seguimiento, monitoreo, y generación de reportería periódica, diferente de la que implemente el programa de focalización de los combustibles.
6. Entidad internacional encargada de la Evaluación.
7. Plan de Comunicación, no rendimiento de cuentas, para la comunidad.

En la práctica se entendería que:

1. La Gasolina Super fluctúa de conformidad con el mercado internacional y se libera su precio;
2. La Gasolina Extra de 86 octanos, se libera el precio, pero se mantiene en USD2,40 el galón, para el programa de focalización (USD400-500 millones de subsidio);
3. El diésel se libera el precio, pero se mantiene en USD1,75 en galón, para el programa de focalización (USD900-1,100 millones de subsidio);
4. El gas licuado mantiene el subsidio (USD700 millones de subsidio).

Esto implica que, se requiere de la caja fiscal unos USD2,000-2,200 millones anuales, una reducción de solo USD1,100 millones aproximadamente al año. La efectividad del diseño y la tecnología, garantizarán una menor presión fiscal.

Entonces no basta el programa de focalización del subsidio a la gasolina extra y diésel,  se debe ir más allá se puede innovar en la gestión pública y buscar otras fuentes que nos aseguren una convergencia hacia un uso menor de vehículos de combustibles fósiles que afectan la calidad de vida y del ambiente y construir una comunidad más sostenible, pues se mantiene el subsidio al gas licuado.

Por ello se podría incluir:

1. Incremento de la tarifa de parqueo público (Gobiernos locales) en USD 0,20 valor transferible al gobierno central de forma semanal.
2. Incremento en la tarifa de parqueo privado (Empresas registradas y no registradas) en USD 1,00 valor transferible al gobierno central de forma semanal. Los Gobiernos locales deberán inmediatamente implementar un sistema de registro efectivo virtual para las empresas y personas naturales que presten este servicio, caso contrario se clausurará sus operaciones.
3. Para el diésel y gasolina extra, se puede definir el monto mensual de galones a ser consumidos por el beneficiario, empresa o persona, de conformidad con la actividad y las necesidades de su proceso productivo. Se debe cruzar información con el SRI y el Ministerio del Producción y el de Transporte. Para los casos de servicios de transporte, carga, transporte de pasajeros, comunitario, escolar y público de pasajeros, la ANT confirmará la actividad interprovincial, intercantonal, comunal y urbana, en kilómetros del servicio y solo podrá ser prestado por empresas registradas en ANT. Además, se deberá implementar el sistema de tarjetas pre vendidas y en sistemas digitales con factura, para la implementación de la compensación a los usuarios. Los niños, estudiantes, adultos y discapacitados seguirán pagando la tarifa anterior determinada por la ANT.
4. Las empresas y personas que incumplen con la norma, solo podrán tener una segunda oportunidad. El segundo incumplimiento a los requisitos establecidos significaría la suspensión definitiva del beneficio.

El gobierno previa reestructuración del Ministerio de Transporte, de la ANT y en coordinación con los Gobiernos Locales puede crear, la Secretaría Nacional de Transporte y Movilidad Sustentable –SECTMS cuyos propósitos serán:

1. Desarrollar Estudios de prospectiva del transporte y la movilidad-TyM, uso de combustibles fósiles y medios alternativos de movilidad en zonas urbanas, comunales y rurales;
2. Registro de empresas y personas naturales prestadoras de servicios de TyM.
3. Diseño e implementación de Redes de Protección Social a usuarios y beneficiarios finales de los servicios de TyM;
4. Implementación de procedimientos para la actualización constante de los requisitos para ser beneficiarios de la focalización de subsidios;
5. Determinación de las tarifas de los servicios de TyM y de la compensación a los usuarios finales
6. Monitoreo de RUC y RISE de las empresas o persona naturales registradas;
7. Evaluación periódica del funcionamiento de 1, 2, 3, 4, 5 y 6.

Adicionalmente desarrollará análisis de coyuntura que sirva de elementos para el diseño de las políticas públicas en TyM, para Medios Alternativos de Movilidad, Infraestructura de Movilidad y servicios, el Sistemas de Parqueaderos, Sectores Productivos que usan diésel, Sector de Transporte de Carga, Sector de Transporte de Pasajeros.

Recordemos la focalización de los subsidios implica que se mantendrá un gasto fiscal de casi USD 2,000 millones anuales lo que hace necesario que la economía crezca al menos al 2% y que el gobierno logre crear un sistema con tecnología segura para la gestión efectiva del programa y así no afectar el bienestar de los ciudadanos.

^[1] / MEF-CESR, Banco Central del Ecuador, EP Petroecuador.

^[2] / MEF. 2019. Diseño y Formulación de mecanismos de focalización de subsidios e instrumentos de política pública de

Compensación.