Consulta popular: Por qué 10 de las 11 preguntas no requieren ir a las urnas
La expectativa terminó, el presidente Daniel Noboa remitió la lista de 11 preguntas para consulta popular a la Corte Constitucional. Sin embargo, el contenido levantó críticas inmediatamente.
Se trata de un texto que se enfoca en el trabajo de las Fuerzas Armadas, reformas penales y judiciales, deportación de extranjeros y funcionamiento de casinos. Un nuevo popurrí ejecutivo que pretende llegar a las urnas.
Sin embargo, 10 de las 11 preguntas no detallan cuál será el efecto jurídico de su aprobación. Y el mismo Ejecutivo lo reconoce al afirmar que la mayoría de cuestiones: “no busca reformas constitucionales o legales”. Y una no tiene anexos.
Además, la primera se encuentra enfocada solo en “adoptar medidas específicas”, es decir: actuaciones administrativas. Y otras nueve solo buscan que la ciudadanía respalde el envío de proyectos de reformas legales a la Asamblea.
Esto pese a que la Ley de Garantías Jurisdiccionales y la Corte Constitucional señalan que las consultas populares deben cumplir con un requisito esencial: tener un efecto jurídico cierto.
De lo contrario, esto implicaría “una irresponsable movilización de los ciudadanos consultados, promoviendo expectativas no realizables, además del gasto del recurso público que significaría la realización de la consulta”, según la Corte.
Pero el Gobierno repite constantemente que las preguntas están enfocadas en “la colocación en la agenda legislativa de temas relevantes para la ciudadanía”, por lo que tendrían una “potencialidad de producir efectos jurídicos”.
De todos modos, los magistrados deben realizar un control de constitucionalidad a las preguntas, considerandos y anexos, para que no induzcan a respuestas, el lenguaje sea neutro y que haya concordancia entre lo consultado y el anexo.
La Corte tiene 20 días para emitir su dictamen, una vez que la iniciativa sea admitida a trámite. En caso de que venza el plazo sin un pronunciamiento, se entenderá como que ha recibido un dictamen favorable.
Entonces, el presidente Noboa deberá emitir un decreto ejecutivo, convocando a la ciudadanía a las urnas. Solo ahí, el Consejo Nacional Electoral (CNE) entrará en escena. Los consejeros tendrán 15 días de plazo para convocar a la consulta popular. Y otros 60 días para llevarla a cabo.
Las FF. AA. y el crimen organizado
La Constitución establece que la misión de las Fuerzas Armadas será la defensa de la soberanía e integridad territorial y, complementariamente, apoyar en la seguridad integral del Estado.
Es por esto que las FF. AA. requieren de la declaratoria de un estado de excepción para intervenir en la seguridad interna.
Sin embargo, el Gobierno se apoya en el artículo 11 de la Ley de Seguridad Pública, que establece que la defensa de la soberanía incluirá acciones para recuperarla o mantenerla en las zonas donde la capacidad del Estado se haya visto disminuida por “condiciones extraordinarias de seguridad”.
Por lo que, el anexo de la pregunta 1 plantea que el Consejo de Seguridad Pública (Cosepe) pueda decretar, de forma reservada, el inicio de acciones por parte de las Fuerzas Armadas para prevenir y erradicar la actividad de organizaciones criminales transnacionales. Para ello determinarán tres aspectos:
Las zonas en las que, por condiciones extraordinarias de seguridad, el Estado ha disminuido la capacidad de ejercer sus atribuciones.
La delimitación de las acciones para prevenir y erradicar su actividad.
Y el mecanismo de fiscalización del cumplimiento de los derechos humanos en las acciones de las Fuerzas Armadas.
Sin embargo, el anexo no establece qué cambios legales se ejecutarán. Al punto que el mismo documento indica que “la pregunta no busca reformas constitucionales o legales, sino que se encuentra enfocada en adoptar medidas específicas”, es decir: actuaciones administrativas.
Control de armas
Legalmente, las Fuerzas Armadas tienen el control exclusivo de la producción, comercialización, transporte, almacenamiento, tenencia y empleo de armas, explosivos y accesorios. Esto incluye las inmediaciones o al interno de los centros de privación de libertad, en coordinación con las autoridades competentes.
Sin embargo, el presidente Noboa argumenta que la crisis penitenciaria existe porque los gobiernos previos “no han abordado las causas estructurales”. Y enfatiza que el objetivo de la pregunta es que los controles de armas sean permanentes, que no se suspendan ni sean ocasionales.
Y repite que la pregunta no busca reformas legales o constitucionales, sino solamente que la ciudadanía determine el “modo en que las actuaciones permitidas, serán efectuadas”. Por lo que ni siquiera contiene un anexo.
Investigación de uniformados
La tercera pregunta busca que los miembros de las Fuerzas Armadas, Policía y Sistema Penitenciario no estén detenidos durante las investigaciones en su contra por uso indebido de la fuerza durante sus tareas. Entre 2022 y 2023, hubo 139 de estos casos.
Es decir, el Gobierno quiere que se garantice que mantengan la libertad, sin perjuicio de que cumplan con otras medidas sustitutivas, mientras justifican y prueban el uso legítimo de la fuerza. Y así contar con más uniformados activos.
Pero esto ya está establecido en el artículo 54 de la Ley que Regula el Uso Legítimo de la Fuerza, que dice que los servidores judiciales deben promover “la idónea aplicación de medidas sustitutivas a la prisión preventiva” para que los uniformados puedan defenderse en libertad.
Sin embargo, la propuesta gubernamental no establece cuáles serán los cambios legales específicos en la materia. Es decir, la ciudadanía votaría sin conocer el contenido de la reforma al Código Penal que anuncia el presidente Noboa en el anexo.
El documento se limita a decir que, si la pregunta es aprobada, el Ejecutivo remitirá un proyecto a la Asamblea en cinco días y que esta deberá tramitarlo en 60 días. De todas formas, esta ya es una facultad del Gobierno, como colegislador. Es decir, no requiere de una consulta para enviar una reforma al Legislativo.
Incremento de penas
Aunque la propuesta de incrementar las penas en los delitos relacionados con el crimen organizado suele ser bien recibida por la opinión pública, la cuarta pregunta de la consulta planteada por el Gobierno no señala cuál sería el incremento en cada caso.
El principal argumento es el incremento en este tipo de delitos, aunque no hay pruebas de que las mayores penas tengan un efecto disuasivo. Además, el reciente caso Metástasis comprobó que el sistema judicial del país está infiltrado por el crimen organizado, que lo utiliza para evitar o reducir las penas.
El documento se limita a decir que, si la pregunta es aprobada, el Ejecutivo remitirá un proyecto a la Asamblea en cinco días y que esta deberá tramitarlo en 60 días. Algo que el presidente Noboa podría hacer sin necesidad de una consulta.
Penas completas en prisión
Con la quinta pregunta, el Ejecutivo busca que las personas que comentan delitos contra la seguridad pública se vean obligados a cumplir con toda su sentencia en prisión, sin poder acceder a los regímenes semiabierto o abierto.
En la lista están: financiación del terrorismo, reclutamiento de menores con fines delictivos, secuestro extorsivo, producción ilícita de drogas, minería ilegal, “armas de fuego, municiones y explosivos prohibidos o no autorizados (sic.)”, tenencia y porte no autorizado de armas, extorsión, revelación de identidad de un agente encubierto, informante, testigo, persona protegida o funcionario judicial protegido, tráfico de influencias, oferta de realizar tráfico de influencias y testaferrismo.
Para ello, el Ejecutivo remitirá un proyecto a la Asamblea cinco días después de publicados los resultados de la consulta y esta deberá tramitarlo en 60 días. Algo que, nuevamente, el Primer Mandatario podría hacer sin necesidad de convocar a las urnas.
Uso de armas estatales
Entre 2020 y 2023, las autoridades incautaron 4.597 armas de uso privativo de las Fuerzas Armadas y de la Policía, por lo que el Gobierno quiere tipificar como delito penal la tenencia de este tipo de implementos.
Esto pese a que la Ley y el Reglamento sobre Armas, Municiones, Explosivos y Accesorios ya establece cuáles son las armas de uso exclusivo de las fuerzas públicas y las sanciones para quienes violen dichas normativas.
Por ejemplo, la Ley establece que en dicho caso, los infractores serán reprimidos con reclusión menor de 3 a 6 años y con multa de USD 1.000 a USD 5.000.
Sin embargo, otra vez, el Ejecutivo no explica cómo será en efecto dicha reforma legal. Por lo que anuncia que, en caso de aprobarse la pregunta, remitirá un proyecto a la Asamblea cinco días después.
Y esta deberá tramitarlo en 60 días. Aunque el presidente Noboa podría enviar las reformas penales sin necesidad de convocar a una consulta.
Uso de armas confiscadas
El documento busca que las armas confiscadas a los delincuentes puedan ser utilizadas por las fuerzas del orden. Sin embargo, el Gobierno no explica los pasos o condiciones para que esto suceda.
El argumento es que, ante la falta de armamento, los uniformados podrían utilizar las 42.166 armas de fuego y 494.316 municiones que reposan en los Centros de Acopio de Evidencia.
El anexo se limita a decir que, si la pregunta es aprobada, el Ejecutivo remitirá un proyecto de reformas al Código Penal a la Asamblea en cinco días y que esta deberá tramitarlo en 60 días. Algo que el presidente Noboa podría directamente.
Evaluación y auditoría judicial
Con esta propuesta, el presidente Noboa busca que la Judicatura y la Contraloría realicen evaluaciones y auditorías a los patrimonios de los servidores judiciales, en un plazo máximo de 10 meses. Pero no detalla cómo y bajo qué parámetros se ejecutarían.
En el texto, el Ejecutivo señala las falencias del sistema judicial y recuerda también que el caso Metástasis develó específicamente la corrupción dentro de la Función Judicial.
Además, aunque la pregunta habla de servidores judiciales en general, es decir, todos, el anexo se refiere solo a “juezas y jueces”. Y tampoco establece si el proceso se realizará por una sola ocasión o sistemáticamente.
Sin contar que, legalmente, la Contraloría ya tiene esta potestad y competencia y que la Función Judicial tiene también la obligación de ejecutar una evaluación periódica, sin perjuicio de hacerla por muestreo o en caso de que existan irregularidades o problemas por denuncias reiteradas.
Bienes de origen ilícito
La poca efectividad de la Ley de Extinción de Dominio en la práctica hace que el presidente Noboa plantee una pregunta para reducir el procedimiento ya existente para que el Estado se apropie de los bienes ilícitos.
No obstante, el anexo plantea que sea la misma Asamblea la que tramite una reforma en un plazo de 60 días. El proyecto será remitido igualmente por el Ejecutivo. Pero no establece cuál será el detalle de su contenido.
Deportación, inadmisión y expulsión
La deportación de extranjeros, como figura legal, ya existe en Ecuador, al igual que la inadmisión, expulsión y extradición. Además, en 2021 la Asamblea aprobó nuevas causales para ejecutarla. Sin embargo, el Gobierno insiste en esta temática con una pregunta en su consulta popular.
Uno de los principales argumentos es que el 9,88% de la población penitenciaria corresponde a extranjeros. Y que de las 33 resoluciones de deportación entre 2022 y 2023, solo el 5,8% fueron ejecutadas.
Pero, el Ejecutivo repite la modalidad de no detallar en el anexo el contenido de la reforma a la Ley de Movilidad Humana que planea remitir a la Asamblea Nacional, en caso de ganar en las urnas. ¿Cómo modificará dichos procedimientos?
Además, el presidente Noboa tiene la potestad de remitir dicha reforma sin esperar a que la ciudadanía se pronuncie.
El retorno de los casinos
El presidente Noboa argumenta que el cierre de 160 casinos y salas de juego, después de la consulta popular de 2011, fue un error que generó la pérdida de plazas de empleo. Por ello, en la pregunta final, plantea que la medida se eche para atrás.
El argumento principal es la falta de empleo y oportunidades que, según el Ejecutivo, podrían multiplicarse con el regreso de los juegos de azar, que impactarían, a la vez, en el turismo y en la seguridad interna.
En caso de lograrlo, en 20 días, el Mandatario remitiría un proyecto de reformas a la Asamblea, para regular el funcionamiento de dichos establecimientos.
Tampoco señala los detalles legales, pero indica que estos negocios deberán tener una delimitación zonal, montos mínimos de inversión, requisitos de infraestructura y una tasa en beneficio del tratamiento de la salud mental y de la seguridad ciudadana.
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