Acuerdo con el FMI: Ni angel ni demonio

lunes, junio 10, 2024

El reciente acuerdo con el FMI debe ser evaluado en sus diversos aspectos porque involucra más deuda que los ciudadanos terminaremos pagando y ciertos condicionamientos que nos afectan para bien o para mal, pero además es una buena oportunidad para entender mejor cómo nos miran desde afuera

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El reciente acuerdo con el FMI debe ser evaluado en sus diversos aspectos porque involucra más deuda que los ciudadanos terminaremos pagando y ciertos condicionamientos que nos afectan para bien o para mal, pero además es una buena oportunidad para entender mejor cómo nos miran desde afuera.

Nota: en el documento no siempre, pero en general, pondré en itálica y entre comillas lo que señala el FMI, y en letra corriente mis opiniones.

1.¿CÓMO Y POR QUÉ EL ACUERDO?

El Gobierno ha alcanzado un acuerdo con el FMI por $4 mil millones, que serán desembolsados en principio según muestra el cuadro #1.Entre otros objetivos que comentaremos, se espera esto permita (ver cuadro #2) menores necesidades de deuda y un financiamiento más diverso del gobierno ecuatoriano, incluyendo poder volver a los mercados financieros internacionales (1.500 a 2 mil millones desde 2025) porque bajaría el riesgo país. Para el Sector Público No Financiero (SPNF) que abarca todo el gobierno incluyendo al Gobierno Central, esto se generaría partir de:

Uno. Menor déficit fiscal que iría bajando (aproximadamente) de -2.500 millones en 2024 a un superávit de 800 millones en 2028.

Dos. Menores necesidades de financiamiento (déficit más pago de deuda) que se reducirían de 8 mil millones a 6.800 millones anuales, aunque los pagos de deuda externa irían aumentando de aproximadamente 2.300 a 4.400 millones. Alguien podría concluir: “ponemos orden en las cuentas fiscales para poder pagar la deuda externa”, y no es así, porque vemos que en estos años pagaríamos al exterior $18.194 millones, pero recibiríamos $25.345 millones, la deuda externa aumentaría en valor nominal pero bajaría en relación al PIB. Más bien la pregunta que debemos hacernos es: ¿no deberíamos obligarnos a un mayor esfuerzo fiscal, generando una mayor eficiencia del estado, para librarnos del endeudamiento?

Comentario: Esto último es importante, porque al propio FMI debemos pagarle 4.400 millones en estos años (cuadro #3), es decir que el préstamo sirve en esencia para pagarles a ellos mismos. No es nada extraño, todos los días las empresas y los ciudadanos hacemos eso: pagamos y al mismo tiempo nos endeudamos, o renegociamos nuestras deudas o nos endeudamos en un lado para pagar en otro.

No es lo ideal pero es la vida.

Sin embargo, en el caso de los gobiernos esto debe ser diferente, porque tienen todos los incentivos para endeudarse (otros pagarán en el futuro) y gastar ineficientemente (se generan réditos políticos).
Por eso hay 2 posiciones muy diferentes. Uno, los liberales creemos que se debería eliminar (o limitar muy fuertemente) la posibilidad de deuda estatal, porque eso obligaría a manejar mejor sus finanzas. Dos, los socialistas/keynesianos creen que el Estado es una solución clave a los problemas económicos, y que mayor gasto y por ende más deuda son parte del proceso …Obviamente los gobiernos ecuatorianos siguen tomando el segundo camino.

¿Por qué este nuevo préstamo del FMI?

Uno. “Se aprobó el 30 de septiembre de 2020, un acuerdo por alrededor de USD 6.500 millones. Fue a raíz de la pandemia de COVID-19 y ayudó exitosamente a Ecuador a mitigar la crisis
protegiendo vidas y medios de subsistencia… El programa fue exitoso por: (i)la mejora en la gestión fiscal y sostenibilidad, incluyendo la reforma que establece techos de deuda pública; (ii) la gobernanza e independencia del Banco Central del Ecuador (BCE); (iii) gobernanza y transparencia de instituciones públicas, incluida legislación para penalizar la corrupción y mejor contratación pública; y (iv) Mejores estadísticas financieras”.

…Uno se pregunta, viendo la situación actual ¿fue realmente exitoso, o fueron simplemente medidas pasajeras?

Dos. “En 2024, Ecuador ha cumplido todos los criterios para acceder a recursos excepcionales.
Criterio1: enfrenta necesidades de balanza de pagos derivadas de menores ingresos petroleros y obligaciones de deuda externa… Criterio 2: La deuda se considera sostenible pero no con alta probabilidad, y el apoyo en liquidez sería adecuada para salvaguardar los recursos del FMI en caso de shocks adversos. Criterio 3: Se espera que la implementación exitosa del programa apoyado por el nuevo préstamo, ayude a reducir más el riesgo-país y facilite que Ecuador recupere el acceso a mercados internacionales de capitales. Criterio 4: Se evalúa que el programa ofrece una perspectiva de éxito razonablemente sólida, y hay un fuerte compromiso y capacidad por parte de las autoridades para tomar medidas que garanticen su implementación exitosa”.

…¿No hay un exceso de confianza en nuestras capacidades de decisión política?

Está claro que detrás de esto hay un apoyo geopolítico para que Ecuador no caiga en mayores problemas.

2. OBJETIVOS METAS

“Sobre la base de los logros del anterior programa de 2020, el nuevo acuerdo tendrá como objetivo (i) fortalecer la sostenibilidad fiscal, protegiendo al mismo tiempo a los grupos vulnerables; (ii) salvaguardar la dolarización y estabilidad macroeconómica; (iii) reconstruir los colchones de liquidez; (iv) mejorar la estabilidad e integridad financiera; y (v) además avanzar en la agenda de reformas estructurales para promover un crecimiento sostenible e inclusivo”.

A) SITUACIÓN FISCAL
“Las autoridades han implementado una importante movilización de ingresos no petroleros. Se espera que produzcan un aumento neto de 1,8 por ciento del PIB en ingresos no petroleros en 2024. Estos incluyen: (i) un aumento de 3 puntos porcentuales en la tasa del IVA al 15 por ciento; y (ii) impuestos temporales que se recaudarán principalmente en 2024 y 2025. Para garantizar la sostenibilidad fiscal a mediano plazo, se necesitan esfuerzos adicionales sostenidos. Mientras tanto han mostrado compromiso para controlar el gasto público pero manteniendo prioridades alrededor de la seguridad, lo social y la inversión… El plan fiscal dentro del acuerdo tendría como objetivo una mejora en el saldo primario no petrolero del SPNF del 2,2 por ciento del PIB en 2024 y un 3,3 por ciento adicional del PIB durante 2025-28, totalizando el 5,5 por ciento del PIB”.

Todo esto se ve con claridad en el cuadro #4 para el período 2024 y 2028.

a) Los ingresos del fisco aumentarían en 3,7% del PIB, de lo cual 1,8% ya se ha dado con la reforma de Marzo (sobre todo IVA) pero una buena parte es transitorio, y faltarían principalmente 0.7% adicionales en 2024 y 1% en 2026 (nada está previsto en 2025).

Uno, esto vendría de la racionalización de esquemas tributarios ineficientes (hay demasiadas exoneraciones y ventajas específicas que pueden llegar a 5 mil millones), de mejoras en la administración tributaria, cobrar a los que no pagan, pero esto implicaría una nueva reforma tributaria hacia Noviembre (¿con o sin aumento de impuestos?).
Dos, las autoridades se han comprometido a eliminar gradualmente el ISD, a medida que se restablezca la estabilidad macroeconómica, externa y de reservas (o sea en plazos inciertos).

Tres, “los subsidios al combustible son costosos, regresivos, perjudiciales para el medio ambiente y contribuyen a actividades delictivas … Las autoridades planean implementar mecanismos de compensación social apropiados para proteger a los más vulnerables. Además, el gobierno planea aumentar gradualmente la producción y mejorar la capacidad del sistema de refinería de petróleo”. Recordemos que una parte del aumento de la producción petrolera sería para compensar la terminación de la explotación del ITT si no se encuentra un sendero para evitarlo, y que el subsidio a los combustibles es del orden de 3% del PIB (incluyendo la producción local de combustibles) y aquí se estaría hablando de un recorte de la mitad entre 2024 y 2026 (en la realidad probablemente más hacia 2025/2026).

b) Los gastos bajarían en 1.8% del PIB, aunque hay un aumento de 0.4% en gasto social y de inversión. Este esfuerzo estaría repartido paulatinamente en los 4 años.

En definitiva la estrategia consiste en aumentar ingresos en 3.8% del PIB (la mitad es por combustibles, lo cual es sano pues es un subsidio muy negativo) y bajar gastos en 1.8%. Parece un equilibrio poco adecuado, porque un gran problema del país es que el Estado gasta mucho (más del 35% del PIB) y una parte no despreciable es altamente improductiva, lo cual significa un lastre importante para el desarrollo. Bajarlo en 1.8% del PIB es muy poco.

Como ya se dijo, el déficit del SPNF bajaría al 2% del PIB en 2024 (revisión diciembre 2024) y se convertiría en un superávit del 0,6% para 2028, … “y se calibraría para (i) cumplir con los límites de deuda de COPLAFIP: trayectoria hacia el 40% del PIB para 2032; (ii) alcanzar necesidades brutas de financiamiento sostenibles; (iii) regularizar los atrasos para finales de 2024 y evitar el resurgimiento de los atrasos en los pagos del gobierno central (revisión noviembre 2024); y (iv) reconstruir colchones fiscales con un aumento sustancial de los depósitos públicos”.… seamos realistas, los atrasos con diversos acreedores del Estado seguirán siendo importantes en la transición del 2024 al 2025, en el mejor de los casos bajarán a la mitad (… algo extraño: el FMI habla de atrasos de menos de 2 mil millones al iniciar 2024, mientras la cifra más manejada en el país ha estado alrededor de los 4 mil millones).

B) FORTALECER LA RED DE SEGURIDAD SOCIAL
El programa seguirá apoyando los esfuerzos de las autoridades para mejorar la situación social y la red de seguridad. Desarrollarán un plan para completar el registro social (revisión octubre 2024). A partir de dicho registro, las autoridades planean ampliar las transferencias de efectivo, añadiendo alrededor de 50.000 nuevas familias cada año, priorizando los deciles de menores ingresos. Se espera que cueste unos 300 millones de dólares al año una vez que todas las familias beneficiarias estén cubiertas.

C) SALVAGUARDAR LA ESTABILIDAD FINANCIERA

 

El entorno del sistema financiero se ha complicado, porque el crecimiento de los depósitos y del crédito se ha desacelerado (gráfico #1, derecha). Y esto inevitablemente ha generado un aumento de las tasas de interés (gráfico #1, izquierda), en particular se ha dado una “guerra” de tasas de interés para captar recursos que en promedio ha subido del 5% A más del 8% pero con extremos por encima del 10% en ciertas instituciones. Esto siempre es peligroso porque aumenta costos y riesgos.

La opinión del FMI es: “Los indicadores de solidez financiera son sólidos en conjunto, pero existen focos de vulnerabilidad. Los ratios de capital promedio han ido disminuyendo, pero se mantienen cómodos en un 15 por ciento. La calidad de los activos se deterioró en 2023, en parte debido al débil entorno macroeconómico, pero también a la nueva regulación sobre clasificación y provisiones de préstamos de enero 2023 que cerró una disparidad en el marco prudencial entre bancos y cooperativas de crédito. Todavía hay una proporción importante de préstamos reestructurados y refinanciados a causa de la pandemia reportados en las carteras de préstamos de las instituciones financieras. La calidad de los préstamos en los bancos pequeños, los bancos públicos y las cooperativas de crédito es débil. La rentabilidad es desigual entre los segmentos del mercado, con ganancias negativas entre los bancos pequeños y retornos anémicos para las cooperativas de crédito…

… La gestión del riesgo de liquidez sigue siendo un desafío para el sistema financiero. Los bancos mantienen tenencias cruzadas de certificados de depósito entre ellos y la mayor parte de sus inversiones de cartera son valores emitidos por el gobierno y otras contrapartes locales, que ofrecen una liquidez efectiva limitada. El fondo de seguro de depósitos también mantiene inversiones en valores gubernamentales y derechos frente a contrapartes residentes, incluidos depósitos bancarios. En ausencia de un régimen estándar de prestamista de última instancia, se dispone de un fondo de liquidez, financiado por instituciones financieras y con activos externos por un total de 3.500 millones de dólares a finales de 2023. Además, el BCE tiene acceso a alrededor de 2.100 millones de dólares en líneas de liquidez con bancos internacionales, que pueden ser utilizados en caso de escasez de liquidez en dólares”.

Y sobre lo que se debe hacer. “Los bancos y las cooperativas de crédito están sujetos a un complejo sistema de límites máximos a los tipos de interés de los préstamos diferenciados por tipo de crédito y también por tamaño de la empresa prestataria. Esto ha llevado a compresión de márgenes, distorsiones en la oferta de crédito y restricciones a la inclusión financiera. Las instituciones financieras también deben mantener al menos el 60 por ciento de su liquidez en Ecuador y enfrentan inversiones mínimas requeridas en bonos soberanos y títulos emitidos por el sector público.

…Las áreas clave para la acción política incluyen: (i) fortalecer la supervisión del sector financiero y coordinación entre las agencias involucradas; (ii) mejorar el marco prudencial que rige el capital y liquidez; (iii) fortalecer la red de seguridad financiera; y (iv) fomentar la profundización financiera y desarrollo del mercado de capitales, incluso eliminando gradualmente los topes a las tasas de interés y desarrollando el mercado de bonos soberanos…”.

D) EMPUJANDO COMPETITIVIDAD Y POTENCIAL DE CRECIMIENTO

“La agenda apunta decisivamente a incrementar el crecimiento potencial de Ecuador … Se está produciendo una fuerte desaceleración económica. En el cuarto trimestre de 2023, el PIB real se contrajo un 0,7 por ciento (interanual), por debajo del +0,7 por ciento en el tercer trimestre de 2023, en medio de una disminución del consumo privado y las exportaciones netas. Los diversos indicadores continuaron siendo débiles en la primera parte de 2024, al enfrentar la economía importantes obstáculos como una difícil situación de seguridad, la acumulación de atrasos internos del gobierno, postura de política fiscal más estricta y cortes de energía … Se prevé que el crecimiento comience a recuperarse en la segunda mitad del 2024, pero solo promediará el 0,1 por ciento para 2024 en su conjunto, y luego camine hacia su tasa potencial estimada del 2½ por ciento en el mediano plazo”.

… Hay que estar conscientes que debemos crecer alrededor del 4.5%, encima de nuestro promedio histórico del 3.5%, para realmente resolver problemas económicos, sociales e incluso políticos. Este 4.5% es el que permitiría: 2% de aumento de productividad anualmente (esto es lo que mejora el poder adquisitivo de la gente), incorporación de 1,5% de nueva población laboral y 1% de mejora en el empleo de los actuales. Un potencial del 2,5% es insuficiente.

“Durante las últimas dos décadas, el PIB per cápita ha tenido un rendimiento inferior al de pares regionales (ver gráfico #2). Algunos factores que obstaculizan el crecimiento incluyen incertidumbre política, inseguridad, rigideces del mercado laboral e informalidad, engorrosas regulaciones y licencias, limitada integración comercial, desafíos de gobernanza (incluyendo en empresas estatales) y altos costos de endeudamiento”.
… No es de sorprender que el FMI no considere en esta lista, al tamaño del estado y la baja productividad del gasto público. Pero hay que considerarlo como un tema clave.

Objetivos.

Uno, una gestión macroeconómica sólida y sostenible, mejoraría la previsibilidad de las políticas, reduciría el riesgo país y habría menores costos de endeudamiento tanto para el sector público como para el privado, y mayor crecimiento.

Dos, los avances en las reformas institucionales aumentarán la competitividad y estimularán la inversión, capitalizando las ventajas comparativas de Ecuador en sectores como agricultura, turismo, minería y energías renovables.

Tres, los acuerdos de libre comercio aprobados (China y Costa Rica), también ayudan a fomentar la integración e impulsar el potencial de crecimiento …Esto es esencial para una economía pequeña, y vienen detrás los acuerdos con Corea del Sur, Panamá, Canadá y desgraciadamente no los EEUU por desinterés de la administración americana, ni la Alianza del Pacífico que se ha frenado por disputas ideológicas.

Cuatro, el fortalecimiento de la lucha contra la corrupción ayudará a crear una situación más equitativa y un campo de juego más equilibrado, la ley sobre extinción del dominio puede resultar útil para luchar contra crimen y corrupción.

Cinco, mejorar la gobernanza en el sector petrolero ayudará a mejorar su eficiencia. En un importante hito de transparencia, las autoridades firmaron en enero un contrato con una firma de auditoría internacional para auditar los estados financieros de Petroecuador y Petroamazonas, arrancando con 2019 y 2020 (revisión marzo 2025). También se están lanzando iniciativas para aumentar la producción de petróleo, incluso promoviendo una mayor participación del sector privado y mejorando la capacidad de la industria petrolera en refinación … ojalá esto se cumpla, porque la mejora en producción petrolera se viene anunciando desde al menos el 2010, con objetivos variados entre 650 mil y 1 millón de barriles diarios, y estamos por debajo de 500 mil. También cabe señalar que la eliminación (con focalización) del subsidio a los combustibles debe venir acompañada de una liberalización del mercado, donde Petroecuador deje de ser el proveedor casi monopólico (cualquiera deberá poder traer combustibles, bajo ciertos estándares de calidad)

Seis, deben continuar los esfuerzos para abordar la crisis eléctrica y aumentar la resiliencia al cambio climático. Ecuador es vulnerable a eventos climáticos extremos. El sector energético y la agricultura son particularmente vulnerables. Garantizar la inversión esencial para mantener las plantas de generación de electricidad debería será una prioridad, al tiempo que se desbloqueen proyectos de inversión privados en fuentes de energía renovables, como como la solar y la eólica … y en otras energías también.

Siete, las reformas del mercado laboral deberían apuntar a aumentar la flexibilidad y fomentar la alta calidad empleo, incluso para los jóvenes. Las fuentes de rigidez del mercado laboral incluyen la rigidez de los contratos, altos costos de separación y salarios mínimos elevados. Fomentar las oportunidades del mercado laboral, también apoyará esfuerzos más amplios para prevenir la delincuencia y la inseguridad” … Estemos conscientes que flexibilización es sinónimo de adaptación entre necesidades de los trabajadores y los empresarios, no de abusos (que pueden darse y deben ser sancionados), y una de ellas es el trabajo por horas que fue rechazado en la consulta. En este contexto, el objetivo no debe ser anclar los empleos existentes, sino ayudar a una más sana transición entre empleos, cuando esto es necesario. Un indicador muy grave es el total desfase entre productividad y salario básico como se observa en el gráfico #3.empleos, cuando esto es necesario. Un indicador muy grave es el total desfase entre productividad y salario básico como se observa en el gráfico #3.

Y faltan temas claves como el gravísimo problema de la Seguridad Social (el sistema de pensiones entrará en “quiebra progresiva” en 3 o 4 años), la necesidad de impulsar la minería, o trasladar actividades hoy estatales al sector privado (concesiones de carreteras o venta de empresas, por ejemplo).

CONCLUSIÓN

El acuerdo contiene 6 elementos muy concretos (hay otros más técnicos y específicos): algún momento hay que eliminar con focalización el subsidio a los combustibles; *el Estado debe encontrar fuentes de financiamiento permanentes, vía reforma tributaria hacia fin de año o 2025, con o sin aumento de impuestos y más bien eliminación de exoneraciones tributarias; *se debe revisar el sistema de tasas de interés; *ir disminuyendo el ISD en plazos aún inciertos; *aumentar en 50.000 familias al año el alcance de la red de seguridad (aunque el objetivo a la larga debe ser que haya menos familias necesitadas);auditoría, negociación y plan de pagos para la deuda que mantiene el gobierno con el IESS sobre todo por el tema salud (posiblemente alrededor de 4 a 5 mil millones).

Y los indicadores fiscales de control para estabilizar las finanzas públicas son los del cuadro #5.

El FMI puede ser diablo. Para la izquierda porque empuja ajustes como en los combustibles o en el gasto público. Pero también para los liberales, porque cree más en el ajuste fiscal vía ingresos que vía gastos, y mantiene a un estado improductivo vía endeudamiento.

También, para otros, puede ser (medio) ángel, porque nos obliga a enfrentar desafíos que quizás solos no lo haríamos, como el subsidio en combustibles, y de alguna manera nos empuja a un
conjunto de políticas coherentes. Ciertamente puede ser ambas cosas, pero al final los ecuatorianos (con o sin el FMI) debemos tener la capacidad de enfrentar nuestro futuro. Y desde hace algún tiempo ya nos negamos, porque decimos NO a casi todo, y pocas veces SÍ a lo necesario. No es solo culpa de los políticos (también de las élites en su sentido más amplio), pero los políticos están en primera línea mirando sus pequeños intereses.