Universidades: gobernabilidad, gobernanza y autonomía

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Comprendí mejor los temas de gobernabilidad y gobernanza universitaria, a partir de la definición que hacía José Joaquín Brunner entre ambos términos hace una década. Por gobierno se refería a “la estructura y procesos a través de los cuales se toman las decisiones estratégicas en las IES” (2011, p.189) y cuyas funciones incluyen garantizar la misión y sustentabilidad institucional, supervisar su integridad y solidez financiera, determinar los planes a mediano plazo, resolver conflictos entre los stakeholders, evaluar el desempeño de los directivos y la estructura administrativa en su conjunto.

Para el destacado profesor chileno, el concepto de gobernanza en la educación superior era más amplio y tenía que ver con la adaptación a un ambiente inestable para lo cual se necesitan complejos ajustes internos. Hacía eco de la descripción de Harvey (s.d), quien la denomina como “la manera en que las instituciones se hallan organizadas y son operadas internamente y a sus relaciones con entidades externas con vistas a asegurar objetivos de la educación superior en el ámbito de la indagación y la crítica” (p.190). Sin embargo, Brunner aclaraba que la gobernanza de partes interesadas “no significa, automáticamente, gobierno representativo de los diversos stakeholders (internos y externos) más relevantes” (p. 202).

En cuanto a la autonomía, si la universidad es definida como una organización de partes interesadas, indicaba Brunner, citando a Bleiklie y Kogan (2007), la autonomía institucional tiene que ver con las decisiones estratégicas de los líderes que entienden el rol clave que ejercen para “satisfacer intereses y expectativas de los diversos partícipes, entre los cuales la voz y los intereses de los académicos son solo uno de los focos de atención; ni el único ni necesariamente -en todo momento- el más importante” (p.202).

Sobre el tema, Rodríguez Gómez (2015) señala que la eficiencia y legitimidad que se asocian en la práctica a la noción de gobernabilidad, y que implican dar respuestas satisfactorias y viables a las demandas sociales con políticas pertinentes -lo cual demostraría la capacidad para gobernar- se da también en las universidades.  Para el autor, el concepto moderno de gobernanza “alude a la operación de principios de gobierno y gestión pública que se apoyan en la participación activa de grupos y organizaciones que no forman parte integral del mismo” (p.305). Si la gobernabilidad se entiende como el objetivo de la gestión política, la gobernanza sería un medio para alcanzarla.

Rodríguez Gómez anota varios retos para la gobernabilidad y gobernanza del sistema universitario en el siglo XXI, tanto por la globalización sobre oferta y demanda de estudios universitarios como por las exigencias para aportar en variados temas: crecimiento económico, investigación e innovación, cohesión social, construcción de ciudadanía, integración cultural, defensa del medio ambiente, etc. Las continuas tensiones abarcan el financiamiento, calidad y eficiencia, equidad y acceso, así como su pertinencia y autonomía, de modo que esta trascienda las concesiones sobre libertad académica y designación de autoridades: “Por su tamaño, diversidad y complejidad el actual sistema de educación superior hace poco recomendable la persistencia de políticas centralizadas, más allá de la coordinación y regulación indispensables” (p.311).

En el editorial Más autonomía o más gobernanza. Un dilema universitario (2017), Rodríguez Gómez advierte la posibilidad de que grupos de interés, que concentran la delegación de sectores económicos y sociales dominantes, desarrollen una forma de gobernanza técnica que desplace la representación democrática de la colectividad.  No obstante, afirma la necesidad de estructurar los vínculos institucionales formales e informales con organizaciones gubernamentales y no gubernamentales sobre intereses y políticas negociados, que permitan configurar las redes de gobernanza. Lo había mencionado en otros textos: hablar de gobernanza implica la vinculación con la agenda pública y el ajuste interno institucional con tal propósito, sin desmedro de su identidad.

La Asociación Europea de Universidades, por su parte, define cuatro dimensiones de la autonomía universitaria (Bennetot Pruvot & Estermann, 2018): organizacional, financiera, dotación de personal, y académica. Para otros investigadores, la autonomía podría extenderse a otros tópicos: 1) organización interna y gobernanza; 2) currículum, diseño de programas y métodos pedagógicos; 3) investigación y publicaciones; 4) aseguramiento de la calidad y estándares académicos; 5) temas estudiantiles; 6) personal académico y no académico; 7) finanzas y administración; y 8) internacionalización.

Un estudio sobre el impacto de las políticas de educación superior en el Espacio Europeo de Educación Superior (EHEA)^[1] (Curaj, Deca & Pricopie, 2018), concluye que 20 años después del Proceso de Bolonia, las reformas estructurales fueron la política más exitosa del EHEA. Pero no todos los países han cumplido los estándares definidos con tal propósito; y en parte se debe a que, si bien la promoción de tales reformas fue notoria, la explicación sobre las razones y principios que las sustentaban (libertad académica, autonomía institucional, participación estudiantil en la gobernanza, responsabilidad pública), no lo fueron tanto.

De allí, apunta el documento, que “las dos velocidades de Bolonia” no se deban solo a los diferentes tiempos de acceso o de inicio en el proceso, sino de las diferencias respecto a la descentralización o centralización de los sistemas y su tamaño, los perfiles institucionales y sus tradiciones, así como el grado de compromiso de sus miembros. Se desprende de esto, que a futuro se abordarán temas como: la internacionalización de la educación superior, la dimensión social dentro de un sistema de educación superior orientado a la calidad, herramientas transparentes, financiamiento y gobernanza, y el futuro del Proceso Bolonia.

Es más, la idea de autonomía institucional surgió por el consenso europeo de que las universidades obtuvieran mayor autonomía para ser más eficientes en la provisión de bienes y servicios, y cumplir con las metas establecidas a nivel europeo y nacional.  Pero esto no siempre ha sucedido y ha derivado en restricciones de la autonomía y la libertad académica. Al parecer, el concepto de ‘eficiencia’ en la educación superior, respecto a gobernanza y  financiamiento ha sido vagamente definido y no ha conseguido ser aceptado por todos.

A continuación, presento un resumen de los principales cambios externos e internos, que, según los autores mencionados, estarían implicados en la definición de lo que constituiría el nuevo EHEA.

Cuadro 1. Cambios externos e internos que enfrenta el Espacio Europeo de Educación Superior (elaboración propia).

Si bien el EHEA, al decir de los investigadores, ha desarrollado un nuevo tipo de entidad o sistema con un nuevo modelo de gobernanza (conceptos, principios, modelos, herramientas y prácticas), no es menos cierto que hay múltiples desafíos por delante. Según las conclusiones del encuentro Futuro de la Educación Superior – Proceso Bolonia (Bucarest, 27-29 de noviembre de 2017), existen varios temas que deberían ser abordados inmediatamente para “moverse al siguiente nivel”:

1. Abarcar la brecha entre el sistema escolar y la educación superior.
2. Incrementar la interacción entre la educación superior y la sociedad (refugiados, estudiantes que trabajan, etc.).
3. Fomentar el liderazgo para combatir populismos, extremismos y anti-intelectualismo, con mayor énfasis en una educación democrática y vínculos con comunidades locales.
4. Desarrollar un abordaje colaborativo para la internacionalización, focalizado en el currículum y los resultados de aprendizaje, de forma de promover la calidad educativa.
5. Redefinir la noción de autonomía y libertad académica en un contexto nacional, regional y europeo, en base a los nuevos marcos de cooperación europea y la competencia global.
6. Dar mayor atención a la creciente presión para lograr los nuevos desafíos de la sociedad, tanto académicos como no académicos.
7. Establecer políticas públicas para el manejo del volumen de información y capacidad para integrar su análisis en los sistemas de gobernanza.
8. Construir capacidades para el uso integral de la innovación en contextos digitales.
9. Brindar financiamiento sostenible y gobernanza apropiada de la educación superior en el contexto de los valores mencionados.
10. Revisar la estructura de gobernanza del EHEA para apoyar estas nuevas metas.

El 26 de febrero de 2021, el Consejo de la Unión Europea emitió una resolución relativa al marco estratégico para la cooperación europea en el ámbito de la educación y la formación con miras al Espacio Europeo de Educación y más allá (2021-2030), que contempla 5 Prioridades Estratégicas: 1) aumentar la calidad, la equidad, la inclusión y el éxito de todos en el ámbito de la educación y la formación; 2) hacer del aprendizaje permanente y la movilidad una realidad para todos; 3) mejorar las competencias y la motivación en la profesión docente; 4) reforzar la educación superior europea; y 5) respaldar las transiciones ecológica y digital en la educación y la formación y a través de estas.

Con relación a la Prioridad Estratégica No. 4, establece que:

A lo largo de la próxima década, se animará a las instituciones de educación superior a encontrar nuevas formas de cooperación más profunda, en concreto mediante la creación de alianzas transnacionales, la puesta en común de sus conocimientos y recursos y la generación de más oportunidades para la movilidad y la participación de estudiantes y personal, y para impulsar la investigación y la innovación, en particular mediante el pleno despliegue de la Iniciativa «Universidades Europeas».

La labor realizada para crear un Espacio Europeo de Educación Superior (EEES) en el marco del proceso de Bolonia ya ha sido fructífera. En lo sucesivo, será importante continuar trabajando en el marco del proceso de Bolonia, y al mismo tiempo crear sinergias nuevas y más fuertes con el Espacio Europeo de Investigación (EEI), evitando estructuras o instrumentos paralelos o duplicados.

Conviene además en que:

d) a fin de respaldar los esfuerzos de los Estados por allanar la transformación prevista de la enseñanza superior en Europa y promover la cooperación de los centros de enseñanza superior, ha de velarse para que haya una estrecha sinergia estructurada con el EEES y con el proceso de Bolonia, en particular en lo relativo a los instrumentos para el aseguramiento de la calidad, el reconocimiento, la movilidad y la transparencia, evitando estructuras e instrumentos paralelos o duplicados respecto a los ya creados en el EEES.

En un análisis sobre el impacto de los nuevos modelos de gobernanza universitaria, Carrasco (2017) infiere que las políticas educativas que se originan a partir del protagonismo de un organismo supranacional inciden en la menor creación de políticas nacionales independientes y que el tema de la gobernanza universitaria ha atravesado grandes transformaciones. Está claro que esta es ahora entendida más allá de ‘gobernar’ y que implica la participación de redes público-privadas entre el gobierno, la empresa y la sociedad civil; además, introduce cambios en los modos de financiamiento y gestión de la educación superior. Así, la buena gobernanza se relacionaría con la “gestión eficiente y un gobierno eficaz que no pierda de vista los objetivos académicos” (p.109).

Desde la Unión Europea, menciona Carrasco, este logro demandaría una mayor autonomía institucional, tanto en su estructura económica-financiera como en la modernización de su estructura interna, rendición de cuentas y gobernanza de relaciones institucionales de proyectos estratégicos. De igual manera, se le ha dado especial atención a la internacionalización, de forma de generar mayor competitividad, utilizando a las universidades “mediante la venta de sus servicios de investigación, docencia e innovación (I+D+i) en los mercados educativos. mayor excelencia de la universidad española, lo cual se reduce a una mayor visibilidad de nuestra universidad en los rankings internacionales” (p.120). Con estas medidas, afirma Carrasco, se afecta la noción que teníamos en el pasado sobre educación superior y ubica al conocimiento como “una mercancía y una moneda más de cambio”.

No queda duda que la conceptualización de la educación superior y las funciones que le atañen han mudado de piel en las últimas décadas. Si bien las demandas de la globalización han impactado el rol que antes ejercía, centrado en la formación de estudiantes para su inserción en la cultura como profesionales y ciudadanos ‘conscientes de su dignidad’ -diría Javier Gomá-, hoy tendrá que encontrar su justo equilibrio para no sucumbir ante la tiranía del mercado, pero tampoco abandonar su espíritu cuestionador en el debate de ideas y en el aporte a la mejor comprensión de los fenómenos históricos en que estamos inmersos.

Referencias
Bennetot Pruvot, E. & Estermann, T. (2018). University governance: autonomy, structures and inclusiveness. En: Curaj, A., Deca, L. & Pricopie, R. (editors).  European Higher Education Area: The Impact of Past and Future Policies. Springer International Publishing AG, pp. 619-638.    https://doi.org/10.1007/978-3-319-77407-7_1
Bleiklie, I. & Kogan, M. (2007). Organization and governance of universities. Higher Education Policy, 20, pp. 477-493.
Brunner, J.J. (2011). Regímenes de gobernanza universitaria: un estudio tipológico y de tendencias. En: Brunner, J.J & Peña, C. (editores). El conflicto de las universidades: entre lo público y lo privado. Santiago de Chile: Universidad Diego Portales, pp. 187-226.
Carrasco Gonzáles, A. (2017). Los nuevos modelos de gobernanza universitaria. El caso de la Unión Europea como organismo supranacional que configura el sistema universitario español. Journal of supranational policies of education, Extraordinario, pp.107-122. https://doi.org/10.15366/jospoe2017.m1
Curaj, A., Deca, L. & Pricopie, R. (2018). Introduction.  En:  Curaj, A., Deca, L. & Pricopie, R. (editors).  European Higher Education Area: The Impact of Past and Future Policies. Springer International Publishing AG, pp. 1-113. https://doi.org/10.1007/978-3-319-77407-7_1
Rodríguez Gómez, R. (2015). Gobernabilidad, gobernanza y autonomía universitaria. En: Bárzana, E. Martuscelli, J. & Morales, M.A. (coordinadores). La autonomía universitaria en México. Universidad Nacional de México, pp. 303-316. https://doi10.13140/RG.2.1.2859.2803
Rodríguez, Gómez, R. (2017). Más autonomía o más gobernanza. Un dilema universitario. Editorial. Revista Mexicana de Investigación Educativa 22, (75), pp. 1015-1020. Recuperado de:
http://www.scielo.org.mx › pdf › rmie › 1405-66… PDF
Unión Europea. (26 de febrero de 2021). Resolución del Consejo relativa a un marco estratégico para la cooperación europea en el ámbito de la educación y la formación con miras al Espacio Europeo de Educación y más allá (2021-2030). Recuperado de: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2021.066.01.0001.01.SPA  (2021/C 66/01)
^[1] European Higher Education Area (en inglés), del cual forman parte 49 estados, incluyendo 27 de la Unión Europea.